Luiz Alberto dos Santos*

A Lei Complementar nº 200/2023, que institui o regime fiscal sustentável e modifica a Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece metas anuais de resultado primário do Governo Central definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), com banda de tolerância de ±0,25 ponto percentual do PIB para verificação de cumprimento.

Assim, em 2024, segundo a LDO, o governo poderia registrar um déficit primário de até R$ 28,756 bilhões, sem descumprir a meta fixada para o exercício.

Para o exercício de 2025, a LDO fixou uma meta central de resultado primário zero, com intervalo de tolerância compreendido entre -0,25% e +0,25% do PIB. Dessa forma, o limite máximo de déficit admitido seria de R$ 30,970 bilhões.

Nos termos do § 4º do art. 2º da Lei Complementar nº 200 a apuração do resultado primário e da relação entre a DBGG e o PIB será realizada pelo Banco Central do Brasil. Para tanto, devem ser consideradas as exclusões permitidas pela LCP 200 em seu art.  3º, § 2º, tais como despesas com precatórios, transferências constitucionais, transferências de royalties, fundo constitucional do Distrito Federal, créditos extraordinários, e outras despesas excepcionadas, em especial as custeadas com recursos próprios das universidades públicas federais, das empresas públicas da União prestadoras de serviços para hospitais universitários federais, das instituições federais de educação, ciência e tecnologia vinculadas ao Ministério da Educação, dos estabelecimentos de ensino militares federais e das demais instituições científicas, tecnológicas e de inovação, ou de convênios, contratos ou instrumentos congêneres, celebrados com os demais entes federativos ou entidades privadas. A essas últimas, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 7.641, acrescentou as próprias receitas próprias do Poder Judiciários com custas e emolumentos, receitas de alienações de ativos e outras, em valor que, em 2026, é estimado em R$ 3,997 bilhões^[1]. São também excluídas dos limites as despesas extraordinárias com o ressarcimento aos aposentados fraudados do INSS^[2] e as medidas de socorro a exportadores antitarifaço do Governo Donald Trump^[3].

A Lei Complementar nº 223, de 19 de dezembro de 2025, alterou a LCP 200 para excluir do cômputo dos limites de despesas primárias e das metas fiscais, a partir de 2025, também as despesas temporárias com educação pública e saúde de que trata o art. 6º da Lei nº 15.164, de 14 de julho de 2025, ou seja, custeadas pelo Fundo Social.

Em 13 de janeiro de 2026, o Ministro da Fazenda Fernando Haddad declarou que as contas do Governo Central devem ter fechado 2025 com déficit primário em torno de 0,1% do Produto Interno Bruto (PIB)^[4], já considerando as exceções autorizadas pelo Congresso e pelo Supremo Tribunal federal. Caso essas despesas fossem computadas, o déficit seria de 0,48% do PIB, número bastante próximo do estimado por estudos da Consultoria de Orçamentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados^[5].

A estimativa de déficit primário ajustado apontada pelo Ministro, de 0,1% do PIB para 2025 (ou seja, -0,1%), se situa acima do limite inferior da banda de tolerância (-0,25%). Assim, configura-se cumprimento formal da meta fiscal, nos termos do art. 5º, § 3º, da LC nº 200/2023. Embora a notícia mencione rombo maior (-0,48% do PIB) ao incluir itens excepcionados, esses são dedutíveis para fins de apuração da meta.

Em razão do cumprimento da meta dentro da banda, evitam-se as sanções mais severas, como a redução do limite de crescimento das despesas primárias para 50% da variação real da receita primária líquida ou a aplicação imediata e ampla dos gatilhos previstos no art. 167-A da Constituição Federal, nos termos do art. 6º da LCP 200^[6].

Dada essa situação, o limite individualizado de despesas primárias dos Poderes e órgãos autônomos (Executivo, Legislativo, Judiciário, MPU e DPU) permaneceria podendo crescer em até 70% da variação real da receita primária líquida, respeitados os pisos de 0,6% e tetos de 2,5% de aumentos reais ao ano, o que preserva flexibilidade para investimentos, gastos discricionários e manutenção de pelo menos 75% das despesas discricionárias essenciais ao funcionamento da administração.

Dessa forma, as vedações constitucionais mais amplas do art. 167-A da CF não se aplicam, permitindo a concessão de reajustes salariais a servidores, criação de cargos ou alterações em estruturas de carreira com aumento de despesa, abertura de concursos públicos e expansão de despesas obrigatórias ou discricionárias dentro dos limites orçamentários.

Mantém-se também a possibilidade de créditos suplementares ou especiais sem comprometimento da meta, desde que respeitados os limites individualizados, bem como o reforço à estabilização da Dívida Bruta do Governo Geral em relação ao PIB e a manutenção ou ampliação de despesas em áreas como educação, saúde e Novo PAC, excluídas da base de cálculo dos limites (art. 3º, §2º).

Todavia, a existência de déficit primário, mesmo após apuradas as exclusões, e ainda que dentro da banda de tolerância para fins de apuração da meta fiscal, e mesmo que não haja descumprimento aos limites de despesas por Poder e órgão, aciona as vedações adicionais previstas no art. 6º-A, incluído pela LCP nº 211/2024, as quais se aplicam no exercício subsequente (2026) e perduram até a apuração de superávit primário anual.

Essas vedações, introduzidas pela LCP 211 como contrapartida à previsão de contingenciamento de emendas parlamentares e a utilização, até 2023, para a amortização da dívida pública, do superávit financeiro de fundos federais, consistem na proibição de promulgação de lei que conceda, amplie ou prorrogue incentivo ou benefício de natureza tributária, vedando novas desonerações, renúncias fiscais ou prorrogações de regimes especiais, sem prejuízo dos benefícios já existentes antes da apuração.

Ademais, até 2030, fica vedada, no Projeto de Lei Orçamentária Anual e na Lei Orçamentária Anual, a programação de crescimento anual real da despesa de pessoal e encargos sociais acima do piso de 0,6%, excluídos os valores decorrentes de sentença judicial, restringindo reajustes reais, reestruturações de carreira ou expansões salariais acima desse limite.

O parágrafo único do art. 6º-A autoriza o Poder Executivo federal a afastar essas vedações em caso de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Caso o déficit apurado fosse inferior a -0,25% do PIB (descumprimento da meta), aplicar-se-iam, além das vedações do art. 6º-A, a redução do limite de despesas para 50% da variação da receita, gatilhos constitucionais imediatos e, em caso de reincidência, extensão a todas as restrições do art. 167-A.

Ao enviar ao Congresso Nacional do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2026 (PLN nº 2, de 2025-CN), o Poder Executivo incluiu na proposta o artigo 28, com a seguinte redação:

“Art. 28.  As medidas de ajuste fiscal de que trata o art. 6º-A da Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto de 2023, não se aplicam, nem criam qualquer restrição, à elaboração e à execução do Projeto e da Lei Orçamentária de 2026, sem prejuízo de sua observância nos exercícios subsequentes, em cumprimento ao disposto nos referidos dispositivos.” (grifo nosso)

Com isso, pretendia, com efeito, afastar a aplicação das restrições ao aumento da despesa com pessoal e a criação ou renovação de benefícios tributários em 2026, dando ao Governo maior flexibilidade no ano da eleição.

No entanto, o Congresso Nacional rejeitou essa excepcionalidade. Embora o Parecer do Relator apresentado à Comissão Mista de Orçamentos não esclareça a motivação da rejeição, a Nota Técnica Conjunta nº 4/2025, que apresentou subsídios à apreciação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2026, elaborada pela Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle – SF e pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira – CD, assim justifica a medida:

“Por derradeiro, o art. 28 afasta de forma incondicional as medidas de ajuste fiscal previstas no art. 6º-A da LC nº 200/2023, no caso de obtenção de resultado primário deficitário para o governo central em 2025. Pela lei complementar, a ocorrência de déficit primário em um exercício tornaria defesa, no exercício seguinte, a promulgação de lei para a concessão, ampliação ou prorrogação de renúncia de receita, por um lado, e, por outro, a majoração real das despesas com pessoal e encargos no PLOA e na LOA para além de 0,6%, ressalvada a decorrente de sentença judicial.

A rigor, durante a elaboração do PLOA, o resultado primário de 2025 ainda não terá sido apurado. Seguramente já haverá sinalizações nos relatórios bimestrais de receitas e despesas primárias sobre a factibilidade de um resultado nulo ou superavitário, o que asseguraria a adoção desses gatilhos fiscais. Não fosse assim, em nenhum momento teria eficácia a porção inicial do inciso II do art. 6º-A da LC nº 200/2023, porquanto sempre que da elaboração do orçamento ainda não se tem o resultado primário do ano em curso. De qualquer forma, a justificativa neste particular poderia ser causa plausível de intervenção da LDO, na estrita medida da adaptação intertemporal das vedações da lei complementar à defasagem da informação relativa ao resultado definitivo do superávit do exercício atual durante a elaboração e a discussão do PLOA 2026. Já na execução do orçamento de 2026, as vedações podem e devem ser observadas.

Contudo, o aludido art. 28 também se presta a afastar a restrição durante a execução da lei orçamentária, medida que juridicamente não pode prevalecer. A LC nº 200/2023 trata de matéria a si reservada no altiplano constitucional (finanças públicas, no art. 163), e não pode ser afastada por lei ordinária de caráter temporário. No extremo, é como se o PLDO 2026 adiasse a eficácia da norma geral para 2027, sem competência para fazê-lo, não apenas pela sua natureza de lei ordinária, mas porque também não lhe cabe disciplinar exercício financeiro para além do de referência, qual seja 2026. E a norma complementar é explícita ao condicionar o aumento real do montante das despesas com pessoal e encargos acima de 0,6% à obtenção de superávit primário no exercício financeiro imediatamente anterior.

Logo, o art. 28 estaria afastando integralmente a aplicação do art. 6º-A da LC nº 200/2023, padecendo de esteio para tanto dentro da distribuição de prerrogativas legislativas que a Constituição faz entre as diferentes espécies normativas. O único aspecto dessa matéria que seria passível de tratamento pela LDO seria uma adaptação da aplicação do próprio art. 6º-A da LC nº 200/2023 durante o período em que não se conhece o resultado primário definitivo de 2025.”^[7] (grifo nosso).

Portanto, ainda que questionável a sua validade no plano formal, uma vez suprimida pelo Congresso a permissão legal de afastamento da aplicação do art. 6º-A durante o ano de 2026, não há qualquer regra que autorize o seu descumprimento durante o exercício, e quaisquer proposições legislativas que aumentem a despesa com pessoal, ainda que autorizadas pela LDO 2026 e com previsão orçamentária para absorver os seus impactos, estariam sujeitas a limitações em sua aplicação.

Considerando que o resultado oficial relativo ao resultado primário de 2025 já se encontra apurado ou em fase final de consolidação pelo Banco Central, não haveria como afastar a aplicação dessas regras em 2026. Ou seja, confirmada a estimativa de déficit de -0,1%, as vedações do art. 6º-A já se encontram em vigor e deveriam impactar o planejamento orçamentário de 2026 e a própria execução da lei orçamentária anual.

As medidas podem ser mitigadas pela obtenção de superávit primário no exercício seguinte ou pela declaração de calamidade pública. Isso, porém, somente terá efeitos em 2027 se, em 2026, for integralmente cumprida a meta fiscal estabelecida pela LDO para 2026 – que estabelece a meta de superávit primário de R$ 34,264 bilhões. A LDO permite que, não havendo esse superavit, o resultado primário mínimo obedeça a um limite inferior correspondente a R$ 0,00, ou seja, não poderá haver déficit também para esse fim. Havendo déficit, continuará a ser aplicado o art. 6º-A da LCP 200.

Assim, uma vez que a Lei Orçamentária Anual para 2026 já foi sancionada, há que se observar se os limites de despesas com pessoal atendem ao estabelecido no art. 6º-A, e se, de fato, novas renúncias fiscais, ou a prorrogação de gastos tributários já existentes, atenderão àquelas limitações. Ausentes essas condições, caberá ao Poder Executivo adotar as medidas de ajuste necessárias, sob pena de descumprimento das regras fiscais.

Especificamente quanto à despesa com pessoal e encargos, segundo o Relatório apresentado à Comissão Mista de Orçamentos do Congresso Nacional, as despesas projetadas na Lei Orçamentária para 2026 apresentaram aumento de 10,1% em relação às despesas de 2025, totalizando R$ 489,5 bilhões.

Desse total, no Poder Executivo, R$ 13,104 bilhões integram reserva de contingência para despesas primárias com pessoal (art. 169, § 1º da CF), dos quais R$ 8,024 bilhões já estão reservados para os aumentos de despesa primária com criação e provimento de cargos e reajustes para cargos e carreiras do Poder Executivo. Os demais órgãos do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público da União e Defensoria Pública da União contam com reserva de contingência primária para criação e provimento de cargos e reajustes de R$ 4,917 bilhões. Os aumentos autorizados nas despesas primárias com pessoal totalizam R$ 4,294 bilhões, ou seja, em volume inferior ao previsto nas reservas de contingência.

A esses valores, são somados, no cômputo total da despesa com pessoal, os acréscimos de despesa decorrentes de reajustes e provimentos de cargos e benefícios concedidos em 2025, com impacto anualizado em 2026, ou já autorizados por lei mas com previsão de efeitos a partir de 2026, e que não deveriam estar computados em reserva de contingência, posto que se trata de despesas já autorizadas e/ou implementadas no exercício anterior.

Portanto, a rigor, a limitação de aumento da despesa para 2026, que não poderia superar a variação do IPCA (4,26%), acrescida de aumento real de 0,6%, totalizando 4,88%, não se acha, a princípio, atendida, tema que deverá ser analisado pelo Ministério do Planejamento e Orçamento e pelos órgãos de controle e exigirá medidas de difícil implementação no plano político e administrativo, em especial no caso de leis já aprovadas e em processo de implementação, e cujos reajustes constituem direito adquirido dos servidores contemplados^[8].

 A irracionalidade desses limites e regras fiscais – que contraria a própria lógica do processo legislativo, onde leis são aprovadas sem que sejam considerados – evidencia os excessos do “fiscalismo” que permeia os debates sobre finanças públicas desde a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, ou seja, há quase 26 anos, e que atingiram o ápice a partir da vigência da EC 95, de 2016 e no novo “arcabouço fiscal” da LCP 200, que substituiu os limites de despesa fixados por aquela emenda constitucional.

Fixar regras para, no momento seguinte, serem ignoradas, dada a sua irrazoabilidade ou impactos que podem ter sobre a própria governabilidade e governança, é uma prática reveladora de uma “irresponsabilidade legislativa” que, ao pretensamente colocar a “responsabilidade fiscal” em primeiro plano, evidencia, apenas, a falta de capacidade das instituições de cumprirem, ou fazerem cumprir, as regras que estabelecem...

O Brasil precisa, urgentemente, estabelecer um ritual mais rigoroso e sério de análise de impacto legislativo, que impeça que leis com graves consequências sejam aprovadas sem a avaliação de sua factibilidade e dos resultados de sua aplicação. Isso, porém, parece estar muito distante das preocupações tanto dos nossos legisladores, quanto do próprio Poder Executivo.

                              Em 21 de janeiro de 2026.

LUIZ ALBERTO DOS SANTOS

Advogado – OAB RS 26.485 e OAB DF 49.777

Consultor

Sócio da Diálogo Institucional

^[1] Ver MOURA, M. R.; VOLPE, R. A. ESTUDO TÉCNICO Nº 26/2025- Exceções e ampliação dos limites de despesas primárias da Lei Complementar nº 200/2023 –Regime Fiscal Sustentável. Câmara dos Deputados. Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira. Setembro de 2025. Disponível em

https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2025/Estudo26_25LC200_excecoeseampliacoesdelimites.pdf.

A Lei Orçamentária para 2026, porém, consigna apenas R$ 1,249 bilhões em reserva de contingência para o cumprimento do decidido na ADI 7.641 para os órgãos do Poder Judiciário da União.

^[2] Em 16 de julho de 2025, foi editada a Medida Provisória nº 1.306, de 2025, abrindo crédito extraordinário, em favor do Ministério da Previdência Social, no valor de R$ 3,313 bilhões para o custeio de ressarcimento aos beneficiários do Regime Geral de Previdência Social por descontos indevidos.

^[3]   Em 1º de setembro de 2025, o Executivo editou a Medida Provisória nº 1.310, de 2025, abrindo crédito extraordinário no valor de R$ 30 bilhões para o financiamento a pessoas físicas e jurídicas e seus Fornecedores, abrangidos pelo Plano Brasil Soberano.

^[4] https://www.estadao.com.br/economia/haddad-diz-que-estimativa-e-que-governo-lula-feche-2025-com-deficit-de-01-do-pib/

^[5] Ver MOURA, M. R.; OLIVEIRA, P. H. ESTUDO Nº 33/2025 - Estimativas do resultado primário de novembro e dezembro de 2025. Câmara dos Deputados - Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, dezembro de 2025. Disponível em

https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/estudos/2025/et-33-2025-novembro

^[6] Art. 6º Caso o resultado primário do Governo Central apurado, relativo ao exercício anterior, seja menor que o limite inferior do intervalo de tolerância da meta, de que trata o inciso IV do § 5º do art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), sem prejuízo da aplicação da redução do limite nos termos do inciso II do caput do art. 5º desta Lei Complementar e de outras medidas, aplicam-se imediatamente, até a próxima apuração anual, com fundamento no parágrafo único do art. 163 da Constituição Federal, as vedações previstas nos incisos II, III e VI a X do art. 167-A da Constituição Federal.

^[7] Ver NOTA TÉCNICA CONJUNTA Nº 4/2025 - SUBSÍDIOS À APRECIAÇÃO DO PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA 2026 - PLN Nº 2/2025. Disponível em

 https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/pldo-2026_notatecnicaconjunta_-1.pdf/@@download/file/PLDO%202026_NotaTecnicaConjunta.pdf

^[8] Em diversas decisões, o STF reconheceu a existência de direito adquirido a reajuste já concedido por lei, que não pode ser afastado por lei posterior, ainda que a data de sua implementação seja posterior à nova lei que revogue ou reduza o reajuste. Assim foi decidido na ADI 4.013, em 2016, Relatora a Min. Carmen Lucia, e na ADI 5.809, Relator o Min. Ricardo Lewandowski, em 2017. Porém, há decisões em que o STF admitiu a postergação, por lei, de reajuste já autorizado (e.g. RE 1424451, julgado em 2017).