Neuriberg Dias*

A PEC 186 aprovada no Senado Federa chega na Câmara dos Deputados com diversas mudanças feitas em relação a versão inicial consideradas significativas, com destaque para a supressões da possibilidade de redução de jornada e salário até 25% dos servidores públicos; do fim dos gastos mínimos em saúde e educação; do esvaziamento dos recursos para outros fundos, como o destinado ao BNDES; da observância do “equilíbrio fiscal intergeracional” na efetivação e promoção de direito sociais; e a inclusão da autorização para prorrogação do auxilio emergencial para a população são importantes conquistas.

Persistiram mudanças que promovem um ajuste fiscal mais severo nas contas públicas, que ainda vão para apreciação na Câmara dos deputados, a saber:

• A proposta endurece ainda mais o teto de gastos com maior restrição ao orçamento destinado que atende a população para priorização do pagamento da dívida pública;
• Além de aplicação para a União de forma obrigatória, a PEC estende para Estados e Municípios, de forma facultativa, as regras de gatilhos para corte de gastos;
• Os servidores públicos e o serviço público, em geral, serão impactados imediatamente com a vigência da emenda constitucional;
• A proposta pressiona reformas complementares como a da reforma administrativa e a volta da reforma da previdência, em particular, a capitalização do sistema público; e
• Além disso, apesar de seu conteúdo ter sido absorvido em sua quase totalidade pela PEC 186, as PECs 187 e 188, continuam formalmente sua tramitação no Senado Federal, que tiveram pontos que entraram e saíram da PEC 186. Esses pontos, caos não sejam declaradas prejudicadas essas PECs e remetidas ao arquivo, poderão voltar a ser priorizados no parlamento, em particular, o debate sobre os gastos públicos obrigatórios.

Como ficou a proposta aprovada no Senado Federal

Orçamento emergencial

• Restabelece regras do “orçamento” de guerra, para a União (regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações) para atender às necessidades decorrentes de calamidade de âmbito nacional, somente naquilo em que a urgência for incompatível com o regime regular.
• Estabelece medidas de controle de despesas no caso de pandemia
• Obrigatórias para União; e
• Facultativas para Estados e Municípios;

Gatilhos para o controle de despesas:

• Mantido o “teto de despesas” da EC/95, por 20 anos
• Contudo cria novas regras (gatilhos) para o controle de despesas, desvinculadas do teto de despesas.
• As restrições e vedações ao aumento da despesa serão aplicadas na União quando a relação entre a despesa obrigatória primária e a despesa primária total foi superior a 95% são autorizadas as seguintes vedações:

I - concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo;

II - criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

- admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas: a) as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa; b) as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios; c) as contratações temporárias de que trata o inciso IX do art. 37; e d) as reposições de temporários para prestação de serviço militar e de alunos de órgãos de formação de militares;

IV - admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;

V - realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV;

VI - criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores, empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo;

VII - criação de despesa obrigatória;

VIII - adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição Federal.

IX - aumento do valor de benefícios de cunho indenizatório destinados a qualquer membro de Poder, servidor ou empregado da administração pública e a seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo.

As vedações previstas nos incisos I, III e VI, quando acionadas as vedações para qualquer dos órgãos elencados nos incisos II, III e IV do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, aplicam-se ao conjunto dos órgãos referidos em cada inciso.

Em caso de acionamento das vedações tratadas no caput para o Poder Executivo, ficam vedadas: I - a criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como a remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação das despesas com subsídios e subvenções; e II - a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária.

Em caso de acionamento das vedações tratadas no caput, fica vedada a concessão da revisão geral prevista no inciso X do caput do art. 37 da Constituição Federal.

As disposições: I - não constituem obrigação de pagamento futuro pela União ou direitos de outrem sobre o erário; II - não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que disponham sobre metas fiscais ou limites máximos de despesas; e III - aplicam-se também a proposições legislativas.

Adicionalmente às vedações a que se refere o artigo 109, fica suspensa a progressão e a promoção funcional em carreira de agentes públicos, excetuadas aquelas que implicarem provimento de cargo ou emprego anteriormente ocupado por outro agente, enquanto perdurar o descumprimento do limite referido no caput.

Para fins de aplicação da vedação de promoções e progressões: I - durante o período de suspensão, ficam vedados quaisquer atos que impliquem reconhecimento, concessão ou pagamento de progressão e promoção, não se derivando desta suspensão quaisquer efeitos obrigacionais futuros, salvo a concessão de promoção e progressão cujo respectivo interstício tenha se encerrado antes da entrada em vigor da suspensão; II - decorrido o período de suspensão, os respectivos critérios existentes até a data de promulgação desta Emenda Constitucional voltam a gerar efeitos, podendo ser computado resíduo ou fração de tempo que tenha se acumulado exclusivamente no período anterior à data de início do regime de que trata este artigo. O disposto nos incisos II, IV, VII e a vedação de criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação das despesas com subsídios e subvenções; e a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária não se aplica a medidas de combate a calamidade pública nacional cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração.

Essas mesmas regras serão aplicadas obrigatoriamente:

a) no caso de declaração de calamidade pública, enquanto vigorar a calamidade;

b) se lei complementar autorizar, para fins de cumprimento de metas da dívida pública (art. 163, parágrafo único e 167-F)

Impactos – relação entre a despesa obrigatória primária e a despesa primária total

ANO	Percentual
2021	102,3% - 1,659 Trilhão
2020	94,4% (segundo STN e IFI)
2019	93,6% - 1,343 trilhão
2018	90,6% - 1,242 trilhão

Fonte: ME, Secretaria de Planejamento e Assuntos Econômicos (SEPLAN)

Faculta

• Gatilho 1 Estados e Municípios
• Quando a relação entre despesas correntes e receitas correntes superar 95%, faculta aos Estados e Municípios aplicarem as seguintes vedações:

a) concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo;

b) criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

c) alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

d) admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas:

1. as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa;

2. as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;

3. as contratações temporárias de que trata o inciso IX do art. 37; e

4. as reposições de temporários para prestação de serviço militar e de alunos de órgãos de formação de militares;

e) realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas na alínea “d”;

f) criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores, empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas de que trata este artigo;

g) criação de despesa obrigatória;

h) adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º;

i) criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação das despesas com subsídios e subvenções;

j) concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária;

II - suspensão de progressão e de promoção funcional em carreira de agentes públicos, quando o respectivo interstício se encerrar no exercício financeiro mencionado no caput, excetuadas aquelas que implicarem provimento de cargo ou emprego anteriormente ocupado por outro agente;

- Neste gatilho o período em que vigorar a medida não é considerado para a concessão de futuras progressões ou promoções funcionais.

Gatilho 2 Estados e Municípios

• Quando resultar da apuração que a despesa corrente superar oitenta e cinco por cento da receita corrente, sem exceder o percentual mencionado no caput, as medidas nele indicadas podem ser, no todo ou em parte, implementadas por atos do Chefe do Poder Executivo com vigência imediata, sendo facultado aos demais Poderes e órgãos autônomos implementá-la em seus respectivos âmbitos.
• Neste caso o ato deve ser submetido à apreciação do Poder Legislativo:

- Neste gatilho o período em que vigorar a medida não é considerado para a concessão de futuras progressões ou promoções funcionais.

Impactos - relação entre despesas correntes e receitas correntes – 2019

UF	Despesa Corrente Empenhada R$ bi	Receita Corrente R$ bi	Proporção Despesa/ Receita
RS	71.3	56.8	125.5%
MG	101.7	91.9	110.6%
SP	239.5	219.7	109.0%
PE	35.0	35.5	98.6%
BA	45.0	50.2	89.7%
PI	11.4	12.7	89.4%
DF	23.6	26.6	88.8%
RN	12.3	14.0	87.6%
AM	17.7	20.4	86.7%
PR	47.8	56.2	85.0%
AC	5.9	7.0	84.6%
CE	24.4	29.0	84.2%
SE	8.9	10.7	83.3%
PA	24.1	29.1	82.9%
GO	27.8	33.9	82.1%
RJ	64.9	79.9	81.2%
MS	13.8	17.2	80.2%
TO	8.3	10.7	77.7%
MA	15.0	19.8	75.6%
MT	17.4	23.8	73.4%
PB	9.9	14.0	70.9%
AL	8.2	11.6	70.1%
SC	25.8	37.3	69.2%
AP	4.7	6.8	69.2%
ES	15.0	21.7	69.0%
RO	6.9	10.5	66.1%
RR	3.5	5.3	66.0%
Fonte: CLP, RREO e Contas Anuais de 2019
https://www.clp.org.br/nt-o-impacto-da-pec-emergencial-em-estados-e-municipios/

São ressalvadas para fins de cálculo do gatilho para todos os entes federativos:

a) as receitas oriundas da arrecadação de taxas, contribuições, doações, empréstimos compulsórios, de atividades de fornecimento de bens ou serviços facultativos e na exploração econômica do patrimônio próprio dos órgãos e entidades da administração, remunerados por preço público, bem como o produto da aplicação financeira desses recursos, transferências recebidas para o atendimento de finalidades determinadas e as receitas de capital;

b) a repartição entre os entes federados do produto da arrecadação das receitas a que se referem o § 1º do art. 20, o inciso III do parágrafo único do art. 146 e os arts. 157, 158 e 159, bem como a destinação a que se referem o § 5º do art. 153 e a alínea “c” do inciso I do art. 159; 

c) a repartição com Estados e Municípios dos recursos financeiros oriundos da concessão florestal;

d) a repartição com Municípios e Distrito Federal dos recursos provenientes de taxa de ocupação, foro e laudêmio;

e) a prestação de garantias na contratação de operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º;

f) a vinculação permitida pelo § 4º deste artigo;

g) a receita destinada por legislação específica ao pagamento de dívida pública;

h) as receitas destinadas ao Fundo do Regime Geral de Previdência Social;

i) as receitas destinadas ao Fundo de Amparo ao Trabalhador;

j) as restituições de benefícios assistenciais e previdenciários;

k) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212;

l) a destinação de recursos e as receitas vinculadas a programas instituídos por lei para financiamento a estudantes de cursos superiores não gratuitos e com avaliação positiva nos processos conduzidos pela União com essa finalidade;

m) os recursos destinados aos fundos:

1. previstos nas Constituições e Leis Orgânicas de cada ente federativo, inclusive no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

2. criados para operacionalizar vinculações de receitas estabelecidas nas Constituições e Leis Orgânicas de cada ente federativo;

3. destinados à prestação de garantias e avais;

4. previstos no art. 76-A, parágrafo único, inciso V, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias; 5. Fundo Nacional de Segurança Pública, Fundo Penitenciário Nacional, Fundo Nacional Antidrogas, Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, Fundo de Defesa da Economia Cafeeira e Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal;

n) as receitas de interesse à defesa nacional e as destinadas à atuação das Forças Armadas etc.

Ademais, a proposta traz dispositivos sobre:

a)     Precatórios – prorrogação de prazos de pagamento;

b)     Calamidade – regulamenta a iniciativa, prevê a aplicação das regras dos gatilhos no prazo duração da calamidade, excepcionalidades etc.;

c)      Autorização do auxilio Emergencial que deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional;

d)     Redução de incentivos fiscais para 2% do PIB em 2 anos – depende de lei complementar que deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional. São estabelecidas diversas exceções.

e)     Regras para criação de fundos, extinção de vinculações de receitas (com diversas exceções).

f)      Possibilidade de utilização de superávits financeiros poderão ser usados;

1. Para despesas oriundas das medidas de combate à calamidade pública nacional e ao pagamento da dívida pública.

2. Até o final do segundo exercício financeiro subsequente à data da promulgação Emenda Constitucional, para amortização da dívida pública do respectivo ente, ressalvados fundos públicos de fomento e desenvolvimento regionais, operados por instituição financeira de caráter regional; e fundos para educação, saúde, o FAT, e fundos previstos nas constituições, ou criados para assegurar vinculações constitucionais, fundos destinados à prestação de garantias e avais; Fundo Nacional de Segurança Pública, Fundo Penitenciário Nacional, Fundo Nacional Antidrogas, Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, Fundo de Defesa da Economia, Cafeeira, Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal, Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente e Fundo Nacional da Cultura; e receitas de interesse à defesa nacional e as destinadas à atuação das Forças Armadas.

(*) Analista político, assessor técnico licenciado do Diap e sócio-diretor da Contatos Assessoria Política.