Conjuntura prejudicou produção legislativa neste ano

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Antônio Augusto de Queiroz*

Influenciada pela conjuntura, a produção legislativa em 2012, entendida como a transformação em lei de proposições no período situado entre 1º de janeiro e 07 de dezembro, foi baixa em quantidade e pobre em qualidade. Foram 153 leis ordinárias, uma complementar e três emendas à Constituição.

Pelo menos quatro vetores da conjuntura influenciaram negativamente as deliberações no Poder Legislativo: 1) a eleição municipal, que consumiu bom tempo dos parlamentares; 2) o julgamento do mensalão, com forte questionamento das deliberações do Congresso, 3) o funcionamento da CPMI do Cachoeira, que resultou na cassação de um senador da República, e, principalmente, 4) a crise internacional, que, de um lado, direcionou a ação governamental para medidas anticíclicas, como a concessão de incentivos fiscais e monetários para aquecer a economia, e, de outro, para frear a aprovação de leis, especialmente as que aumentavam despesas.

Quantitativamente, a produção legislativa de 2012, de 153 leis ordinárias, ficou abaixo da média dos últimos quatro anos. A título de ilustração, no mesmo espaço tempo, também em anos eleitorais, como os de 2008 e 2010, foram incorporadas ao ordenamento jurídico brasileiro 259 e 164 leis, respectivamente.

Quanto à origem das leis, em que pese as vantagens do Poder Executivo em relação ao Legislativo e Judiciário — especialmente pela ampla previsão de iniciativa privativa (artigo 61, parágrafo 1º da CF), pela faculdade de editar medidas provisórias (artigo 62 da CF), pela possibilidade de solicitar urgência para seus projetos (artigo 64, parágrafo 2º da CF) e pelo poder de veto (artigo 66 parágrafo 1º da CF) — foram os parlamentares os autores da maioria das leis aprovadas em 2012: 78 contra 56 do Executivo e 17 do Judiciário e duas do Ministério Público.

Especificamente sobre o tipo de proposição, 75% ou 118 leis resultam de projeto de lei ordinária (PL); 15% ou 22 foram oriundas de medida provisória (MP); e 10% ou 15 leis nasceram de projetos versando sobre matéria orçamentária (PLN), cuja apreciação se dá no âmbito do Congresso ou em sessão conjunta da Câmara e do Senado. Das 153 leis, 61% ou 94 foram votadas no plenário e 39% ou 59 aprovadas conclusivamente nas comissões temáticas.

É comum atribuir ao Poder Executivo total domínio sobre o Congresso, tanto em termos de iniciativa de lei quanto de conteúdo. Essa tese, entretanto, não se reflete nos fatos. Das 153 de 2012, apenas 56 leis são de iniciativa do Poder Executivo. Destas, 22 resultaram de MPs, das quais 21 sofreram alteração, ou seja, foram transformadas em projetos de lei de conversão; 15 tiveram origem em projeto de lei do congresso nacional (PLN), tipo de proposição que trata exclusivamente de matéria orçamentária; e de 19 de projetos de lei, todos modificados por emenda de parlamentares.

Em termos qualitativos, as leis aprovadas em 2012 deixaram a desejar em comparação ao ano anterior, por exemplo. No nível de lei ordinária, podemos citar como relevantes as leis contra a lavagem de dinheiro, a mudança na forma de remuneração da poupança, que era condição para reduzir a taxa de juros, a previdência complementar do servidor, a Lei da Copa, o código florestal, o combate aos crimes de informática e internet, as cotas nas universidades públicas, a que proíbe a exigência de qualquer garantia ou procedimento no atendimento hospitalar de emergência, e as leis do Plano Brasil Maior, com concessão de incentivos fiscais e monetários ao setor produtivo.

Já entre as normas de hierarquia superior, para cuja aprovação exige-se quorum qualificado, destacam-se a lei complementar que regulamentou a chamada emenda 29, que destina mais recursos para a saúde, e a emenda à Constituição que restabelece a paridade e integralidade das aposentadorias decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável.

A produção legislativa, em anos de disputa eleitoral e de forte denuncismo, como o reinante no país em 2012, realmente é afetada, tanto em qualidade quanto em quantidade. A despeito da vontade política dos presidentes da Câmara e do Senado, temas estruturais, como a reforma política e tributária, o Plano Nacional de Educação, a lei de conflito de interesses, a lei antissuborno ou de responsabilização da pessoa jurídica, a PEC de combate ao trabalho escravo, entre outros de interesse da sociedade, não prosperaram por absoluta falta de ambiente político.

(*) Jornalista, analista político, diretor de Documentação do Diap, idealizador da publicação os "Cabeças” do Congresso, colunista da Revista Teoria & Debate e do site Congresso em Foco, é autor dos livros Por dentro do processo decisório — como se fazem as leis, Por dentro do governo — como funciona a máquina pública e Perfil, Propostas e Perspectivas do Governo Dilma.

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