Produção legislativa em 2011

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Antonio Augusto de Queiroz*

A produção legislativa em 2011, entendida como a transformação em leis de proposições no período situado entre 1º de janeiro e 21 de dezembro, apesar da expectativa geral em contrário, foi maior e melhor do que em 2010. Este texto analisa a iniciativa, a forma de tramitação, o tipo de proposição e o conteúdo das 183 normais legais incorporadas ao ordenamento jurídico este ano.

Em termos quantitativos, o número de leis de 2011 ficará muito próximo da produção legislativa de 2007, primeiro ano do segundo mandato do ex-presidente Lula, quando 198 proposições foram transformadas em normas legais. Se entre 1º de janeiro e 21 de dezembro foram editadas 183 leis, até 31 deste mês novas proposições serão sancionadas, podendo ultrapassar as 190 leis de 2010.

Quanto à origem ou iniciativa das leis, excluídos os créditos (adicionais, extraordinários ou especiais) o Poder Legislativo, tal como em 2009 e 2010, continuou liderando em 2011. Das 183 leis publicadas até agora (21), 84 são de iniciativa do Poder Executivo, entre as quais, 37 sobre créditos orçamentários, 78 do Congresso (58 de deputados e 20 de senadores), e 21 do Poder Judiciário (18 do TST, 1 do TJDFT e 1 do STF) e do Ministério Público (1).

Relativamente à forma de tramitação, considerando que a maioria esmagadora das leis propostas pelo Poder Executivo, especialmente as oriundas de medidas provisórias e de projetos sobre orçamento, necessariamente vão a plenário, houve um aumento substancial de aprovação conclusiva pelas comissões. Do total de leis de 2011, 57% (105) foram aprovadas conclusivamente pelas comissões permanentes e 43% (78) passaram pelo plenário das duas Casas do Congresso.

Em relação ao tipo de proposição, 143 das 183 leis são oriundas de projetos de lei, e 40 de medidas provisórias (MPs), boa parte delas  remanescente da legislatura anterior (Dilma editou 30 MPs até 21 de dezembro de 2011, uma média de 2,7 ao mês). Das 40 MPs transformadas em leis, apenas sete foram aprovadas sem modificação.

Dos 143 projetos de lei, 110 foram aprovados separadamente pelas duas Casas do Congresso, em plenário ou conclusivamente pelas comissões permanentes, e os 33 restantes, os projetos de lei do Congresso Nacional (PLNs), sobre matéria orçamentária, cuja apreciação é exclusiva do Congresso, foram apreciados em sessão conjunta da Câmara e do Senado.

A surpresa positiva ficou por conta da qualidade das leis. Apesar da percepção generalizada do fraco desempenho do Congresso - mesmo considerando que 47 leis dizem respeito a homenagem (37) e datas comemorativas (10) - os avanços foram muitos e significativos, tanto nos campos econômico e regulatório, quanto na transparência da gestão e na área social.  

No campo econômico, com reflexos positivos nos indicadores sociais, cabe mencionar as leis sobre: Política Permanente de Recuperação do Salário Mínimo, Lei 12.382; constituição de Empresa Individual de Responsabilidade Limitada, Lei 12.441; Política de atualização da Tabela do Imposto de Renda da Pessoa Física de 2011 a 2014, Lei 12.469; e Programa de Inclusão Digital (Tablet PC), Lei 12.507.

Sobre regulação, com aperfeiçoamento do sistema econômico, de proteção da concorrência e do crédito, destacam-se as leis: do Cadastro Positivo, Lei 12.414; do enquadramento no Supersimples de milhões de micro e pequenas empresas, Lei Complementar 139; do Sistema de Defesa da Concorrência (SuperCade), Lei 12.529; e da Comunicação Audiovisual de Acesso Condicionado (TV a cabo), Lei 12.485.

Na área social, as leis priorizam a moradia e a proteção e formação do trabalhador: Certidão Negativa de Débito Trabalhista, Lei 12.440; Aviso Prévio Proporcional de até 90 dias, Lei 12.506; Inclusão Previdenciária do Microempreendedor Individual e Donas de Casa, com redução de alíquota de contribuição ao INSS, Lei  12.470; Instituição do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), Lei 12.513; Programa Minha Casa, Minha Vida 2, Lei 12.424; e Teletrabalho, com igualdade de direitos, Lei 12.5451.

Finalmente, no campo da transparência e do controle da gestão, merecem destaque: a Lei Geral de Acesso à Informação, de 12.527, que favorece a democracia, a prevenção e o combate à corrupção, assegurando a participação social e o controle da cidadania sobre atos governamentais, além de eliminar a cultura do segredo e reduzir a assimetria de conhecimento entre instituições e pessoas; a Lei da Comissão da Verdade, 12.528, destinada a apurar violações aos direitos humanos entre 1964 e 1988, especialmente durante a ditadura militar.

Além destas relevantes leis mencionadas, a presidente Dilma poderá sancionar, ainda este ano, outra lei importante, a que regulamenta a Emenda 29, que aumenta o gasto com saúde para 7% do PIB (Produto Interno Bruto), e o Congresso Nacional promulgará a Proposta de Emenda à Constituição que prorroga a Desvinculação de Receitas da União (DRU).

Um registro importante é que muitas das leis relevantes aprovadas em 2011 são de iniciativa de parlamentares, como é o caso das leis sobre o Supercade, o Acesso à Informação, o Aviso Prévio, a Empresa Individual, Supersimples, a Comunicação Audiovisual, a Certidão Negativa de Débito Trabalhista, e o Teletrabalho.

O balanço, portanto, é positivo, apesar da descrença no Congresso e nas instituições, por forças das constantes denúncias de corrupção. A imprensa, a julgar pelo sentimento e pelo nível de informação da população, tem priorizado a denúncia em detrimento do debate sobre a qualidade e conteúdo das políticas públicas formuladas e aprovadas pelos Poderes Executivo e Legislativo.

(*) Jornalista, analista político, diretor de Documentação do Diap e autor dos livros "Por dentro do processo decisório: como se fazem as leis", "Por dentro do Governo: como funciona a máquina pública" e "Perfil, Propostas e Perspectivas do Governo Dilma".

Veja a estatística das leis ordinárias 2011

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