Análise da PEC 45 que trata da reforma tributária na Câmara

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A proposta de reforma tributária em tela consiste, essencialmente, em reorganizar a carga tributária, sem, necessariamente, reduzi-la nem aumentá-la, mas, basicamente, promover a simplificação do sistema tributário, visando reduzir a carga burocrática e aumentar a produtividade.

Luiz Alberto Dos Santos*

A PEC 45/19 – reforma tributária – análise de conteúdo e sua admissibilidade na Câmara dos Deputados

Introdução
Tramita na Câmara dos Deputados desde 10 de abril de 2019, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45, de 2019, do deputado Baleira Rossi (MDB-SP) e outros, que “Altera o Sistema Tributário Nacional e dá outras providências”.

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A proposta apresentada foi elaborada pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), entidade não governamental que se apresenta como “think tank independente que tem como objetivo contribuir para a simplificação do sistema tributário brasileiro e para o aprimoramento do modelo de gestão fiscal do país”, financiada por um grupo de empresas privadas (ABInBev, Vale, Itaú, Braskem, Votorantim, Natura, Souza Cruz e Huawei) e que tem como um de seus expoentes o economista Bernard Appy, ex-secretário executivo do Ministério da Fazenda (gestão Antonio Palocci) e ex-secretário de Política Econômica e ex-secretário extraordinária de Reformas Econômico-Fiscais (gestão Guido Mantega), no governo Lula. O seu conteúdo foi endossado, durante a campanha presidencial, em suas linhas gerais, por diversos candidatos (Marina Silva, Haddad, Alckmin e Ciro Gomes), que assumiram compromisso de que, se eleitos, promoveriam a reforma tributária.

Com a apresentação ao Congresso pelo governo da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 6, de 2019 — a Nova Previdência — aguçaram-se as cobranças de que o governo Bolsonaro promovesse, como pressuposto de validade da reforma previdenciária, uma reforma do sistema tributário visando a racionalização e simplificação da estrutura tributária do País e a retomada do desenvolvimento, tendo em vista não somente o fato de que o Brasil tem uma elevada carga tributária como a mesma é extremamente complexa e onerosa aos cidadãos e empresas, além de regressiva e desequilibrada do ponto de vista da distribuição de receitas entre os entes da federação.

Tendo o governo, no início de abril de 2019, por meio do secretário especial da Receita Federal do Ministério da Economia, anunciado a intenção do governo de apresentar proposta de emenda à Constituição, esboçando alguns de seus elementos, como a unificação de tributos e sua incidência sobre transações financeiras e a redução de encargos sobre a folha de pagamento das empresas, mas não tendo apresentado nenhuma proposta concreta, o deputado Baleia Rossi adotou como sua a proposta do CCiF.

É essa proposta, em essência, que teve a apreciação de sua admissibilidade pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, na forma do parecer apresentado à comissão em 14 de maio de 2019 pelo deputado João Roma (PRB-BA), favorável à sua admissibilidade, concluída em 22 de maio de 2019.

Para a instrução da matéria, foi aprovado requerimento para realização de audiência pública na comissão. A CCJC realizou 2 audiências sobre o tema, em 21 e 22 de maio de 2019.

Somente o Partido Socialismo e Liberdade (PSol) manifestou-se pela inadmissibilidade, registrado sua posição em Voto em Separado do deputado Marcelo Freixo (RJ).

Conteúdo da proposta
A proposta de reforma tributária em tela consiste, essencialmente, em reorganizar a carga tributária, sem, necessariamente, reduzi-la nem aumentá-la, mas, basicamente, promover a simplificação do sistema tributário, visando reduzir a carga burocrática e aumentar a produtividade.

Segundo o CCiF, a proposta teria a possibilidade de aumentar o Produto Interno Bruto (PIB) em 10% em 20 anos, reduzindo o número de horas que as empresas dispendem com as suas responsabilidades tributárias, considerado um dos mais elevados do mundo (em média, 1.958 horas anuais são dispendidas pelas empresas com essa necessidade).

Para esse fim, a proposta consiste em promover a substituição de 5 tributos (Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI (federal), Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins (federal), Contribuição para o PIS-Pasep (federal), ICMS (estadual) e ISS (municipal) por 1 único tributo, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que segue o modelo já adotado em vários países, notadamente na Europa, conhecido como IVA (Imposto sobre Valor Agregado).

Segundo cálculos do CCiF, para manter a carga tributária atual, resultante da arrecadação com IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS, a alíquota total do IBS deve ser de 25%. O percentual corresponde a 9% destinados à União, 14% aos estados e 2% aos municípios. A PEC, porém, não fixa essa alíquota, remetendo o tema para regulamentação posterior.

Segundo a PEC 45/19, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS):

1) incidirá sobre base ampla de bens, serviços e direitos, tangíveis e intangíveis, independentemente da denominação, pois todas as utilidades destinadas ao consumo devem ser tributadas;

2) será cobrado em todas as etapas de produção e comercialização, independentemente da forma de organização da atividade;

3) será totalmente não-cumulativo;

4) não onerará as exportações, já que contará com mecanismo para devolução ágil dos créditos acumulados pelos exportadores;

5) não onerará os investimentos, já que crédito instantâneo será assegurado ao imposto pago na aquisição de bens de capital;

6) incidirá em qualquer operação de importação (para consumo final ou como insumo);

7) terá caráter nacional e legislação uniforme, sendo instituído por lei complementar e tendo sua alíquota formada pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal;

8) garantirá o exercício da autonomia dos entes federativos por meio de lei ordinária que altere a alíquota de competência do respectivo ente;

9) terá alíquota uniforme para todos os bens, serviços ou direitos no território do ente federativo; e

10) nas operações interestaduais e intermunicipais pertencerá ao estado e ao município de destino.

A proposta visa, ainda, reduzir a rigidez orçamentária, por meio da substituição das atuais vinculações e partilhas por um sistema baseado em alíquotas singulares do imposto (cuja soma corresponde à alíquota total), gerenciáveis individualmente.

Na sistemática proposta, a alíquota cobrada do contribuinte seria resultante da soma das alíquotas federal, estadual e municipal. Nas transações interestaduais e intermunicipais, seria aplicada sempre a alíquota do estado e do município de destino.

Haveria, para tal fim, 3 alíquotas de referência do IBS — federal, estadual e municipal — calibradas de forma a repor a perda de receita dos tributos substituídos pelo IBS.

Essas alíquotas de referência serão calculadas pelo Tribunal de Contas da União e aprovadas pelo Senado Federal. A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios terão autonomia na fixação das alíquotas singulares acima ou abaixo das respectivas alíquotas de referência, observadas algumas restrições: as alíquotas singulares vinculadas à destinação de recursos a outros entes da federação (FPE, FPM, Fundos Constitucionais, Lei Kandir) não poderão ser fixadas em valor inferior à respectiva alíquota de referência; e as relativas à destinação de recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino e às ações e serviços públicos de saúde, em que a soma das alíquotas singulares — da União, de cada estado e de cada município — não poderão ser inferiores à soma das respectivas alíquotas de referência.

É prevista, ainda, a criação de 1 “imposto seletivo”, federal, que incidirá sobre bens e serviços cujo consumo se deseja desestimular, como cigarros e bebidas alcoólicas.

Para a União, a alíquota de referência do IBS será a necessária para manter a receita com o PIS, a Cofins e o IPI, descontado o ganho de receita decorrente da criação do imposto seletivo. Para os estados será a necessária para manter a receita do ICMS do conjunto dos estados; e para os municípios será a necessária para manter a receita de ISS do conjunto dos municípios do país.

Seguindo o autor da PEC 45/19, neste modelo, para os contribuintes o IBS será um único imposto, com legislação uniforme e recolhido de forma centralizada, mas entes federativos terão autonomia para fixar as suas “subalíquotas” internas, ou seja, continuará a ser como se cada um tivesse o seu próprio imposto.

Para esse fim, são alterados diversos dispositivos da Constituição e inseridos em seu corpo os art. 152-A a 152-E, além de disposições transitórias.

O IBS substituirá, assim, tributos com destinações distintas e entes arrecadadores distintos, mas, segundo o seu autor, busca simplificar o sistema tributário brasileiro, “sem reduzir a autonomia dos estados e municípios, que manteriam o poder de gerir suas receitas por meio da alteração da alíquota do IBS.”

A solução proposta evitaria o atual problema da profusão de alíquotas e tratamentos excepcionais, benefícios fiscais e regimes especiais que caracterizam o PIS, a Cofins, o IPI, o ICMS e o ISS.

Para esse fim, seria adotada alíquota uniforme para todos os bens e serviços (embora podendo variar entre estados e municípios) e a vedação a qualquer benefício fiscal no âmbito do imposto. Essa solução vida impedir as questões de classificação tributária, como ocorre no IPI e ICMS e o aumento do contencioso e do custo de conformidade tributária que decorrem desse problema.

Como esclarece o autor:

“Embora seja garantida a prerrogativa dos entes federativos de fixar sua alíquota (não a base de cálculo, que será uniforme em todo o país), ela não pode variar entre quaisquer bens, serviços ou direitos. Por exemplo, se a alíquota estadual de referência do IBS for 10%, o estado de São Paulo poderá reduzi-la para 9% ou aumentá-la para 11%, mas alíquota fixada se aplicará a todas as operações, não sendo possível adotar uma alíquota maior ou menor somente para televisores ou automóveis.

Como cada ente federativo terá sua alíquota, a alíquota final do IBS será formada pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal. Se, por exemplo, a alíquota federal do IBS for 7%, a alíquota do estado de São Paulo for 11% e a alíquota do município de Campinas for 2%, as vendas em Campinas e para Campinas sofrerão a incidência do IBS à alíquota de 20%.”

Ao contrário do modelo atual, o novo imposto seria pago por quem compra (embutido no valor), e não por quem produz, alterando drasticamente a forma de apuração e cobrança dos tributos, assim como a sua destinação. Terá caráter não cumulativo, permitindo que, na cadeia de comércio, o tributo que tenha sido pago pelo vendedor ao adquirir o bem ou serviço como insumo ou para revenda, seja deduzido do tributo cobrado de quem dele adquire o produto final ou serviço.

Segundo o autor da proposta:

“A incidência em todas as etapas do processo produtivo e a não-cumulatividade plena (também conhecida como “crédito financeiro”) são essenciais para que todo imposto pago nas etapas anteriores da cadeia de produção e comercialização seja recuperado. Na prática isso é equivalente a dizer que o imposto pago pelo consumidor final corresponde exatamente à soma do imposto que foi recolhido em cada uma das etapas de produção e comercialização do bem ou do serviço adquirido.

É preciso ter cuidado, no entanto, para que bens e serviços de consumo pessoal não sejam contabilizados como insumos e não sejam tributados. A função da não- cumulatividade é garantir o ressarcimento integral do imposto incidente sobre bens e serviços utilizados na atividade produtiva, mas não desonerar o consumo dos proprietários e dos empregados das empresas, o qual deve ser tributado normalmente.”

A parcela do novo tributo substitutiva do ICMS, que será cobrado no destino, e não na origem, pertencerá, ao Estado de destino (onde situado o comprador), passando a ser tributado o consumo, e não a produção.

Com essa medida, pretende reduzir os efeitos da chamada “guerra fiscal”, em que os estados disputam a atração de empresas produtoras, por meio da oferta de descontos no ICMS, objetivando a arrecadação na origem. Com a nova sistemática, não haveria — salvo quanto a outros aspectos econômicos, como a geração de empregos — diferença, do ponto de vista da arrecadação, no fato de ser a empresa situada no próprio estado ou em outro ente. Os estados onde há maior consumo, portanto, seriam beneficiados com maior arrecadação.

Por outro lado, haveria total exoneração das exportações. Segundo o autor:

“No tocante ao tratamento do comércio exterior, de vez que visam tributar o consumo final, os IVAs são cobrados de acordo com o princípio do destino, o que significa que o IBS não será cobrado nas exportações, mas se devolverão rápida e integral- mente os créditos acumulados pelos exportadores. Por outro lado, o IBS incidirá nas importações, seja por pessoa física ou jurídica, gerando crédito no caso de importação feita por contribuinte sujeito ao imposto.

O modelo de tributação no destino – caracterizado pela desoneração das expor- tações e tributação das importações – tem duas características importantes. A primeira é que este modelo não distorce o comércio exterior, ou seja, a tributação é a mesma para o bem ou serviço produzido internamente ou importado. A segunda é que o imposto pertence ao país de destino, o que é essencial em um tributo cujo objetivo é tributar o consumo, e não a produção.”

Segundo o autor, a vedação da possibilidade de concessão de benefícios fiscais no âmbito do IBS, extinguiria a guerra fiscal do ICMS e do ISS. Para promover o desenvolvimento regional, em substituição ao uso de benefícios fiscais pelos Estados, propõe que haja a alocação de recursos da União para reforçar a política de desenvolvimento regional. Contudo, a proposta não avança nessa direção, remetendo o tema para legislação infraconstitucional.

Haveria, ainda, a garantia de crédito integral e imediato para os bens e serviços adquiridos em processos de investimento (com bens de capital) e a rápida devolução (em prazo a ser definido em lei complementar) de eventuais saldos credores acumulados por exportadores ou investidores, de modo a assegurar desoneração completa dos investimentos, reforçando a característica básica do IBS, que é de ser um imposto que incide apenas sobre o consumo.

A União, os estados e os municípios poderão fixar sua alíquota do IBS em valor distinto da alíquota de referência, por meio de lei ordinária. Inexistindo lei do ente federativo fixando a alíquota em valor distinto, a alíquota do IBS será a alíquota de referência.

Haveria, ainda, alteração na destinação da parcela de ¼ do ICMS que pertence aos municípios. Atualmente, da parcela correspondente a 25% da receita do ICMS que é transferida aos municípios do estado, 3/4 são distribuídos proporcionalmente ao valor adicionado nos municípios e 1/4 com base em lei estadual, o que beneficia os municípios em que há unidades produtoras, independentemente do tamanho da população. Com a proposta, essa parcela (75% da cota-parte) passaria a ser feita proporcionalmente à população dos Municípios e não mais ao valor adicionado.

Para viabilizar a sua aceitação e neutralidade, a proposta estabelece um longo prazo de transição. Os atuais tributos seriam substituídos ao longo de 10 anos, e a alteração da distribuição das receitas do IBS entre os entes da federação observaria uma transição de 50 anos.

Os primeiros 2 anos seriam considerados como “período de teste” e os oito anos seguintes o período de transição propriamente dito. No período de teste o IBS será cobrado pela União à alíquota de 1%, sendo o aumento de arrecadação compensado pela redução das alíquotas da Cofins, não afetando, portanto, os estados e municípios. No período de transição todas as alíquotas do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins (ad valorem e ad rem, internas e interestaduais) serão reduzidas em 1/8 por ano, sendo estes 5 tributos extintos no 8º ano.

O período de testes permitiria uma melhor avaliação do potencial de arrecadação do IBS, mantendo a carga tributária constante. Sendo conhecida a receita com essa alíquota de 1%, será possível saber quanto terá de ser elevada a alíquota de referência do IBS (ou, mais precisamente, a soma das alíquotas de referência federal, estadual e municipal) para repor a perda de receita dos cinco tributos atuais no período.

O processo de transição tomará como referência o ano em que for publicado o regulamento do IBS. Se o regulamento for publicado no primeiro semestre do ano, a cobrança do IBS (à alíquota de 1%) se iniciará no ano subsequente. Se for publicado no segundo semestre, a cobrança do IBS se iniciará no segundo ano subsequente. Assim, as empresas e o fisco terão pelo menos seis meses para se preparar entre a publicação do regulamento e o início da cobrança do imposto.

A transição na distribuição federativa da receita visa mitigar os efeitos da mudança de distribuição da receita com a adoção do princípio do destino, que acarretara uma redistribuição da arrecadação entre estados e entre municípios, com potenciais prejuízos imediatos a alguns estados e municípios.

Como a arrecadação do IBS será feita pela União, forma centralizada, sendo então distribuída entre os estados e os municípios, nos primeiros 20 anos da transição, a distribuição da receita do IBS será feita de modo a manter, para cada estado e para cada município, o valor correspondente à redução da receita de ICMS e de ISS em cada ano da transição, corrigido pela inflação.

Durante esses 20 anos, apenas a diferença entre o valor da receita do IBS correspondente à alíquota de referência e o valor que repõe a receita do ICMS e do ISS será distribuído pelo critério de destino, de modo a garantir que não haja redução do valor real da receita de cada Ente em decorrência da mudança do sistema tributário.

Nos 30 anos subsequentes, a parcela que repõe a perda de receita dos estados e municípios com o ICMS e o ISS será progressivamente reduzida (ao ritmo de 1/30 por ano), havendo convergência completa para a distribuição da receita do IBS pelo princípio do destino apenas no 50º ano contado do início da transição. Nesse período, a variação da receita será integralmente apropriada como ganho ou perda de receita do estado ou do município que alterou a alíquota.

Ou seja, se um estado ou município optar por onerar ou desonerar seus consumidores através de uma elevação ou redução da alíquota do IBS, o ganho ou perda de receita será apenas do estado ou do município, não sendo considerado no cálculo da compensação dos efeitos da transição dos tributos atuais para o IBS.

No que toca às vinculações e partilha dos da receita dos tributos substituídos pelo IBS, a PEC propõe que cada uma das destinações do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins atualmente previstas na Constituição Federal, nas constituições estaduais e nas leis orgânicas dos municípios seja substituída por uma alíquota singular (subalíquota) do IBS. A receita do IBS de cada ente federativo será distribuída entre cada uma das destinações proporcionalmente à participação da respectiva alíquota singular sobre a alíquota total do IBS.

Assim, como esclarece o autor, no caso da União, a alíquota do IBS será composta pela soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:

1) Seguridade Social (destinação atual da Cofins);

2) financiamento do programa do seguro-desemprego e do abono salarial (destinação atual de 60% da receita do PIS);

3) financiamento de programas de desenvolvimento econômico (destinação atual de 40% da receita do PIS, transferida ao BNDES);

4) Fundo de Participação dos Estados (destinação atual de 21,5% da receita do IPI);

5) Fundo de Participação dos Municípios (destinação atual de 24,5% da receita do IPI);

6) programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (destinação atual de 3% da receita do IPI);

7) transferências aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados (destinação atual de 10% da receita do IPI);

8) manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atual de 18% da receita do IPI, líquida das transferências aos estados e municípios, nos termos dos itens 5 e 7, acima);

9) ações e serviços públicos de saúde (destinação atual de 15% da receita corrente líquida resultante da arrecadação do PIS, da Cofins e do IPI); e

10) recursos de alocação livre (correspondente à receita do PIS, da Cofins e do IPI não vinculada às destinações descritas acima).

No caso dos estados, a alíquota do IBS será composta pela soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:

1) transferência aos municípios do estado (destinação atual de 25% da receita do ICMS);

2) manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atual de 25% da receita do ICMS, líquida das transferências aos municípios, de que trata o item 1 desta lista);

3) ações e serviços públicos de saúde (destinação atual de 12% da receita do ICMS, líquida das transferências aos municípios, de que trata o item “i”);

4) outras destinações do ICMS eventualmente previstas na Constituição do estado; e

5) recursos de alocação livre (correspondente à receita do ICMS não vinculada às demais destinações desta lista).

No caso dos municípios, a alíquota municipal do IBS será composta pela soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:

1) manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atual de 25% da receita do ISS);

2) ações e serviços públicos de saúde (destinação atual de 15% da receita do ISS);

3) outras destinações do ISS eventualmente previstas na Lei Orgânica do município; e

4) recursos de alocação livre (correspondente à receita do ISS não vinculada às demais destinações desta lista).

As alíquotas singulares de referência, para os fins destas destinações, são aquelas que correspondem à vinculação atual da receita do ICMS, do ISS, do PIS, da Cofins e do IPI a cada uma das destinações descritas acima.

A alíquota singular relativa à parcela de alocação livre da União, dos estados e dos municípios será calculada pela diferença entre a alíquota total do respectivo ente e as demais alíquotas singulares. Assim, caso algum ente modifique a alíquota total do IBS e não altere as alíquotas singulares, o aumento ou redução da alíquota será integralmente feito na alíquota singular relativa à parcela de alocação livre.

A arrecadação do IBS e a distribuição da receita entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios serão geridas por um comitê gestor nacional, que será composto por representantes da União, dos estados e dos municípios. O comitê gestor será responsável pela edição do regulamento do IBS e pela representação judicial e extrajudicial dos entes federativos nas questões relativas o imposto.

A mesma lei complementar deverá dispor sobre critérios para a atuação coordenada da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios na fiscalização do IBS.

Além disso, a PEC altera disposições acessórias, como relativas à competência do STJ e de juízes federais, relativamente ao julgamento de causas envolvendo no novo tributo e as decisões do comitê gestor nacional do imposto sobre bens serviços que será criado para a sua normatização.

Comentário
A proposta de simplificação do sistema tributário é bem-vinda, oportuna e necessária.

Contudo, a PEC 45/19 tem escopo limitado, e não será suficiente para superar os problemas relacionados à regressividade do sistema tributário, sua elevada complexidade e onerosidade, ou contribuir efetivamente para a redução das desigualdades econômicas e sociais.

Trata-se de uma proposta mitigada de reforma tributária, que resulta de uma opção “política” por promover-se uma reforma gradual e parcial do sistema, visando facilitar a sua aprovação.

Ela visa contornar a situação enfrentada pelo governo Lula que, em 2003, enviou ao Congresso a PEC 41/03, convertida na Emenda Constitucional 42/03, mas que não foi aprovada na maioria de seus aspectos relevantes. Desde então, outras propostas de reforma tributária resultaram inconclusas, como a Proposta de Emenda à Constituição 293/04, relatada em 2018 pelo então deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) e aprovada em 11/12/18 pela comissão especial, mas que não chegou a ser apreciada em plenário. Essa última proposta, inclusive, guardava pontos de convergência com a nova PEC 45/19, propondo, porém, a substituição de 8 tributos federais (IPI, IOF, CSLL, PIS, Pasep, Cofins, Salário-Educação e Cide-Combustíveis), além do ICMS (estadual) e do ISS (municipal). No lugar deles, seriam criados 1 imposto sobre o valor agregado de competência estadual, chamado de Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS), e 1 imposto sobre bens e serviços específicos (Imposto Seletivo), de competência federal.

Outras propostas, com maior respaldo social, e com caráter mais abrangente, disputam a atenção da sociedade e do Parlamento, como a proposta de “Reforma Tributária Solidária” defendida por um grupo de entidades lideradas pela Anfip e Fenafisco, que também propõe a simplificação tributária e a criação de um IVA, mas que ataca de frente o problema da regressividade, por meio da implementação de um imposto de renta progressivo, a tributação de transações financeiras e a taxação de grandes fortunas.

Do ponto de vista de sua constitucionalidade, a proposta sob exame pode esbarrar em ofensa ao art. 60, § 4º, I, que veda a apreciação de emendas à constituição tendentes a abolir o pacto federativo. Isso porque, a rigor, a PEC, ao propor a substituição dos atuais critérios de vinculação e partilha da receita do ICMS e do ISS, que são tributos estaduais e municipais, visando instituir um tributo de caráter nacional, a pretexto de assegurar maior flexibilidade na gestão do orçamento e maior transparência para os contribuintes, reduzirá a autonomia dos estados e municípios na gestão de seus tributos. Para contornar esse óbice, a PEC atribui aos entes algumas capacidades legislativas, mas limitadas, que lhes permitiriam “calibrar” alíquotas supletivas conforme suas necessidades.

Ademais, a mudança na destinação dos recursos, já mostra ser objeto de resistências: secretários estaduais de Fazenda, reunidos em comissão interna do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), formada por dez secretários estaduais, pretendem apresentar propostas de alteração, visando assegurar maior participação dos estados e municípios na arrecadação com o IBS e reduzir o poder da União em fiscalizar e deliberar sobre o imposto. A perda de autonomia é, assim, uma das principais preocupações dos estados, o que demandará negociações e a busca de solução intermediária, que assegure menor participação da União na distribuição dos recursos arrecadados, e a garantia de competências sobre legislação tributária sobre as parcelas estadual e municipal do IBS aos estados e aos municípios, assim como suas capacidades fiscalizatórias, além de tratamento diferenciado para produtos da cesta básica.

No âmbito federativo, a restrição à concessão de benefícios fiscais, embora impressionada pelo elevado nível de gastos tributários sem efeitos benéficos na economia ou na sociedade, pode gerar um grau de rigidez incompatível com a necessidade de que a política tributária possa ser empregada com finalidades extrafiscais ou regulatórias, como ocorre no caso do IPI.

Destaque-se que, pela primeira vez, o PLDO para 2020 prever a necessidade de que o presidente da República encaminhe ao Congresso, em 2020, plano de revisão de benefícios tributários com previsão de redução anual equivalente a cinco décimos por cento do Produto Interno Bruto (PIB) até 2022, e a elaboração de metodologia de acompanhamento e avaliação dos benefícios tributários, financeiros e creditícios, com o cronograma e a periodicidade das avaliações, com base em indicadores de eficiência, eficácia e efetividade e a designação dos órgãos responsáveis pela supervisão, pelo acompanhamento e pela avaliação dos resultados alcançados pelos benefícios tributários, financeiros e creditícios. 

O autor argumenta, sobre esse aspecto, que:

“Tributos sobre o consumo – como o IBS e os IVAs em geral – devem ter como função essencial a arrecadação, visando o financiamento adequado de políticas públicas, não sendo adequados para o alcance de outros objetivos de políticas públicas. De fato, em praticamente nenhum país do mundo os IVAs são utilizados para fins de política setorial ou regional. Mesmo como instrumento de política social, os IVAs não são eficientes.”

E defende que, para mitigar o efeito regressivo da tributação do consumo, seja adotado um modelo em que parte do imposto pago pelas famílias mais pobres seja devolvido através de mecanismos de transferência de renda, mediante o cruzamento de dados dos consumidores com o cadastro único dos programas sociais.

Todavia, parte da pressuposição que seria suficiente, para esse fim, assegurar a restituição de parte dos tributos a cidadãos de baixa renda, mediante sistemas como o Nota Legal, existente no Distrito Federal, Nota Fiscal Paulista, em São Paulo, e outros, o que denota uma simplificação exagerada da complexidade do problema. Ademais, condiciona a prerrogativa, em âmbito municipal, a sistemas de elevada complexidade e que demandam recursos tecnológicos e de fiscalização indisponíveis no âmbito local.

O nobre pretexto de mitigar ou eliminar a Guerra Fiscal já vem sendo buscado por vários meios, como a atuação do Confaz e a revisão de normas em vigor, como o Projeto de Lei Complementar (PLP) 54/15, já aprovado pelo Senado Federal e sob exame da Câmara dos Deputados. Mas a proposta de retirada de competências dos entes de formular e implementar sua política fiscal e tributária, pode ter efeitos perversos no sentido de agudizar desigualdades e aumentar a tendência à estagnação de regiões mais pobres.

No tocante aos mecanismos compensatórios a essa redução de capacidade, a proposta defende a alocação de recursos da União para reforçar a política de desenvolvimento regional. Mas, ao remeter o tema para legislação infraconstitucional, deixa uma lacuna insuperável, ignorando as necessidades de que haja previsão constitucional expressa quanto à destinação de parcela do tributo para esse fim. Daí a pressão de secretários de Fazenda para que esse tema seja desde logo enfrentado pela PEC 45/19.

Por fim, a mudança na regra de destinação da cota-parte do ICMS com base no valor adicionado pelo município afetará a economia de muitos municípios de médio e pequeno porte, em termos populacionais, beneficiando os mais populosos. Ainda que, sob o prisma demográfico e das necessidades dos entes de custeio de despesas com saúde e educação, trata-se de solução que dificilmente será acolhida pelos entes prejudicados, e que afetará a sua capacidade de manter os atuais níveis de prestação de serviços aos cidadãos, com a degradação de seus índices de desenvolvimento.

Uma falha expressiva da PEC 45 é considerar como de alocação livre a parcela da receita do PIS e da Cofins atualmente desvinculada por conta do mecanismo de Desvinculação de Receitas da União (DRU), previsto no art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

A PEC 6/19, reconhecendo a impropriedade da DRU sobre as receitas da seguridade social, propõe a sua imediata extinção, ou seja, não haveria a alocação livre, como proposta, de 30% da Cofins e do PIS, o que, desde logo, reclama ajustes para que não haja a necessidade de ajustes posteriores nas destinações da receita. Trata-se de tema sensível, que se vincula diretamente ao debate sobre a reforma previdenciária e o financiamento da seguridade social.

Assim, apesar de o exame da sua admissibilidade pela CCJC da Câmara dos Deputados, ter sido bem menos dificultoso e conflituoso do que a de outras propostas, como a PEC 6/19, ou mesmo a PEC 241/15, que deu origem à Emenda Constitucional 95/16 (Teto de Gastos), é certo que haverá a necessidade de um amplo debate na Comissão Especial a ser instituída, e o emendamento da proposta, para que se configure numa reforma tributária mais completa e adequada aos objetivos não somente da simplificação tributária, mas da justiça fiscal.

(*) Consultor legislativo e advogado. É mestre em Administração, doutor em ciências sociais, professor da Ebape/FGV e sócio da Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas

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